作者：康峰
根據財政部PPP中心《PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年年報》披露，截止2021年底，全國已累計入庫PPP項目10243個、投資額約16.2萬億。
從以上數據可以看出，PPP模式作為公共服務供給的創新機制，在充分發揮市場機制作用、有效節省政府投資、提升公共服務的供給質量和效率以及實現公共利益最大化方面，都發揮了巨大的作用。
那么，地方政府作為公共服務的提供者和公共事務的管理者，在與社會資本方的合作中，如何通過必要的監督和績效考核，實現PPP項目最終的公共服務目標？
其中很重要的一項工作，就是在利用政府出資人的股東身份對PPP項目公司實施運營監管的同時，也作為實施機構履行行業監管職能的補充，來完善對PPP項目的監管，包括考核。
以下是我們在這方面的思考：
一、在PPP項目中政府方股東和實施機構的區別 實施機構對PPP項目的績效考核有明確的管理辦法和運行機制，在政策上有明確的按效付費的要求，是PPP項目政府和社會資本合作的核心管理措施。 政府出資人股東監督是對于PPP項目政府監管的補充。 實施機構的考核目的在于對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，防止提前鎖定政府支出責任，防止項目公司實際產出達不到預期的效果，績效考核結果是項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。 政府出資人股東監督目的在于政府方通過股權投資的方式進入項目公司決策內部，以實現PPP項目的公共利益為目標在項目公司內部對社會資本方、項目公司進行監管。 實施機構績效考核主要是根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。 政府出資人以股東身份直接參與項目公司的重大決策，對項目公司資金使用、重要決策、項目實施進行監管，必要時行使一票否決權。通過出資人委派項目公司的董事、監事和高管人員，及時掌握項目實施情況，增加了政府對項目的監管途徑。監管的依據主要是《民法典》及《中華人民共和國公司法》。 實施機構績效考核的對象是PPP項目本身，具體為合作期內的項目產出、項目實施效果和項目管理等。 政府出資人股東監督對象主要是依托PPP項目成立的項目公司。 二、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職責任
國企平臺公司作為PPP項目的政府出資人代表，除對項目公司承擔出資責任外，也應履行社會責任、展現城投擔當，協助地方政府保障PPP項目的公共利益。
在《PPP實施方案》及《PPP項目合同》中，為防止項目公司的不當經營損害公共安全和公眾利益，通常會設置“一票否決權”，即對于可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策及經營活動，需全體股東/董事一致同意。同時為了履行公共管理的職能，也會約定在特定情形下，對項目進行臨時接管或提前終止。
但在PPP項目的實踐中，由于國企平臺公司因對公共利益或公共安全的范圍及職責不甚了解，部分社會資本方對于相關重大事項不上報到股東會或董事會，或上報的重大事項國企平臺公司未進行研判，導致國企平臺公司或委派的董事對事項的發生不充分知情，無法有效對可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策進行審查，以至于造成對公共利益或公共安全的損害。
PPP項目政府出資人代表的公共利益監督履職內容的缺失和風險主要體現在以下方面：
1.項目公司實際管理歸屬于社會資本方股東。作為因特殊目的設立的公司，其法人治理結構和公司內控機制常常存在一定的問題，導致項目公司無法作為完整的、獨立的法人機構負責具體項目管理，對項目的投資建設管理帶來一定的質量安全和成本風險。
2.項目公司財務制度和資金管理制度不合理或難以和項目實施需求相匹配。如資金歸集制度下的資金監管難以實現，項目公司對資金使用及配置無首要決定權，而這可能會對項目公司投資實施效率和資金安全造成重大影響。
3.項目公司是否設置了合理的薪酬制度、是否對關聯交易履行了審查程序、是否按照相關法律法規履行對外發包采購及相關行為是否及時向政府方備案等，這些容易對項目公司成本管理造成重大漏洞和不合理的情形，可能嚴重有損國有資產投資效益。
4.因社會資本方股東自身運營原因，可能容易連帶項目出現建設重大異常、項目公司經營管理重大異常等問題，可能會導致違反法律法規、行業管理要求或損害政府方利益的情況。
5.項目公司未落實建設期和運營期保險投保責任，無法使項目的建設運營風險得到有效轉移，相關損失發生后難以得到有效分攤和補償，項目抗風險能力無法得到保障，給項目資產安全和穩定運營帶來重大隱患。
6.項目公司往往容易忽略PPP項目的公益性及公共服務屬性，對項目的環保、公眾滿意等社會影響保障不充分，因此保障項目的綠色可持續發展及充分保障居民滿意也是項目公司監管容易忽略的一點。
7.基于對PPP項目公益性及公共服務屬性的保障，政府方往往會給予項目合理收益確保項目保本微利，但項目公司基于公司運營的逐利屬性下往往在公共服務定價策略上會出現未考慮公共服務規模優先原則的情況。
8.項目公司在運營服務方面相關內部機制設立和決策時未按合同約定履行到位，未履行普遍服務義務；或基于公司運營的逐利屬性下難以從公共服務標準角度規劃項目運營機制、履行項目決策，致使項目公共服務屬性缺失。
9.項目公司安排項目稅收轉移，使項目稅收無法落在項目當地，在影響了當地政府的財政收入的同時也會對項目稅收核查帶來隱患，從長遠角度看不利于項目發展，也不利于項目公司與政府方的長期合作。
三、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職措施 鑒于以上分析的風險，建議從以下幾個方面加強國企平臺公司股東對PPP項目的公共利益及公共安全事項的監管，切實落實履職行為：
第一，進行項目審查及研判，切實保障政府出資人知情權。
充分保障的知情權是政府出資人切實履行公共利益及公共安全事項的監管的前提。在PPP項目合同中通常會規定項目公司有義務定期向政府提供有關項目實施的報告和信息，以便政府方及時了解項目的進展情況，但在項目實際執行過程中往往會存在不提交、少提交、提交的報告流于形式等情況。
政府出資人應按照相關法律規定和公司章程約定采取合理干預措施，基于項目現狀對項目情況進行深入審查及研判，同時后續要求項目公司嚴格按照PPP項目合同要求，及時準確向政府方提供相關信息，并及時上報實施機構與政府主管部門，對于違反合同約定的可以根據違約條款追究相應責任。
第二，明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，切實保障職責履行。
由于在項目實施過程中，可能會出現對于涉及公共利益及公共安全事項范圍界定不明晰，導致政府出資人股東沒有動力監督、想監督而不好監督、監督了影響項目正常運行的情況發生。因此需要明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，對于范圍內相關事項應做到應管盡管、發生必管，對于范圍外發生事項按項目合同及股東協議約定進行監督等。
第三，建立機制預案，對股東會/董事會的議案進行常態化審查。
為有效防范公共利益或公共安全被侵害，在股東會/董事會對重大事項決策之前，對所決策內容設置審核程序，通過制度指定、風險識別、風險應對等管理活動，切實保障國企平臺公司股東對公共利益及公共安全事項的履職監管。
